中国拟出台社会救助法 将改变人情保等畸形救助

　　(声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权)

　　立法鼓励民间力量参与社会救助

　　目前中国社会组织登记管理体制改革已取得一些进步，但民间慈善机构等社会组织申请注册仍面临程序复杂等问题，政府应进一步规范、畅通民间力量参与社会救助的途径

　　10月24日，民政部部长李立国在十一届全国人大常委会第二十九次会议上表示，全国人大已将《社会救助法》列入立法工作计划。

　　“目前，有关部门正进一步研究有关社会救助的立法问题。同时，根据社会救助工作实际需要和成熟程度，适时制定、修改社会救助法规和规章，加快健全社会救助法制体系。”李立国在上述会议上作《国务院关于社会救助工作情况的报告》(下称“《报告》”)时称。而全国人大内务司法委员会同样在本次会议报告中建议加快社会救助法、慈善事业法等法律的立法进度。

　　随着该法被列十一届全国人大常委会立法规划和2012年立法工作计划预备项目，历时八年的《社会救助法》立法工作将正式破题，从而打破四年前国务院法制办公开该法征求意见稿后一度沉寂的局面。“我们希望该法尽快完善后早日出台。”中华社会救助基金会秘书长时正新和正承担着民政部关于社会救助体系构建的相关项目研究的清华大学NGO研究所博士后李勇，均向《中国新闻周刊》表达如是期待。

　　久违的一部法

　　“关于社会救助，以前不也纳入过全国人大常委会立法规划嘛。”全国人大常委会委员、中国人民大学劳动人事学院教授郑功成在接受《中国新闻周刊》电话采访时，以这样一句话委婉表达《社会救助法》立法工作多年来未有实质性推进的意见。

　　社会救助领域立法工作尝试已久。早在上世纪90年代的第八届全国人大常委会和此后的第十届全国人大常委会，均曾将时称《中华人民共和国社会救济法》的立法工作纳入五年立法规划。此后经各界讨论达成共识，将其更名为《社会救助法》，并于2005年开始起草。

　　三年后的2008年，中国政府网全文公布该法征求意见稿，此后几近沉寂，直至2010年3月的十一届全国人大三次会议上，全国人大代表、中国人民大学法学院院长王利明等96名代表提出议案，建议制定社会救助法，该法重新引发各界高度关注。

　　至于上述征求意见稿缘何未被提交全国人大并及时进入立法环节，李勇表示，根据他个人了解的情况，是由于其“并未解决社会救助领域公平与效率的问题”，换言之，就是没有划清政府职能的界限，以至于政府仍旧是包揽一切的角色，而社会组织等第三方力量不能有效介入，市场机制无法发挥良好作用。另外，“相应地，社会监督机制也未被引入”。

　　据《中国新闻周刊》了解，正是由于当时的草案存在较多争议，国务院法制办未将其提交全国人大常委会。虽然业内多数人认为出台该法的时机已经成熟，但是由于2010年《社会保险法》出台后，有观点担心社会保险与社会救助两者之间或有重叠或者矛盾之处，建议在前者实施过程中予以研究，理清两者关系之后再推出后者。同时，也有人担心连续出台民生大法之后的财政承受力问题。最终对于该法的立法进程采取了渐缓的慎重态度。

　　据悉，目前国务院法制办和民政部正在对草案作进一步论证完善。而本次会议上，全国人大内司委在对《报告》的审议意见中提出，将建议国务院有关部门认真研究代表提出的“将刑事被害人救助制度纳入社会救助法立法内容的建议”，继续督促有关部门加快立法进程，并为审议社会救助法草案做好准备工作。“建议国务院有关部门抓紧工作，尽快报国务院提请全国人大常委会审议。”

　　至此，这部久违的关涉民生的大法之立法工作终于步入快车道。

　　支持社会组织参与

　　10月25日，在分组审议《报告》时，与会委员们将意见集中于“充分发挥好民间慈善机构的作用”上。朱永新委员认为，尽管目前中国社会组织登记管理体制改革已经取得一些进步，但民间慈善机构申请注册仍面临程序复杂、难度大等问题，由此建议国家进一步规范、畅通民间力量参与社会救助的途径。

　　来自广西的全国人大代表潘雪红也提出，目前社会救助工作趋向社会化，政府、民间应当合理分工，特别是一些能够交由社会组织办的，就应放手交给社会组织去办，政府可以通过购买服务等方式加以支持。

　　“社会上待救助的对象个性化需求非常多样，而政府分配资源的能力有限，这种情况下，政府做不到的事情，民间组织反倒很容易实现。”民政部专家咨询委员会委员、中国人民大学社会学系教授洪大用在接受《中国新闻周刊》采访时如此评述。

　　身在基金会的时正新认为，“很多问题亟须通过法律规范，现行各种法律法规层次太低，效力不够，而专门针对社会组织参与社会救助的法律法规尤其缺乏”，这一问题导致的结果就是许多组织在面对社会救助工作时“可做可不做，做了之后不清楚什么样的情况是违规，而违规者也无法明确责任谁来承担责任”。

　　据《中国新闻周刊》统计，社会救助方面的法规和政策比较重要的有1999年的《城市居民最低生活保障条例》、2003年的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》、2006年新的《农村五保供养工作条例》、2007年的《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》等，均为法规或规章。

　　由此他建议，《社会救助法》的立法应重点解决四个方面问题：首先，要理清政府救助职责与社会组织救助职责之间的界限，以解决现实中在实际救助过程中政府或缺位、或过度干预问题；其次，要针对社会救助增加强制性条款，比如应要求国企承担起相关职责，居民社区应明确救助对象和救助范围等；另外，要做到救助信息对称，政府应提供准确的救助对象信息并承担相应责任，否则，社会组织在获悉相关救助对象信息时，无法有效核实，而地方政府往往不愿担责，以至于出现救助不及时或者虚假救助等现象；最后，政府应针对社会组织加大支持和鼓励政策，包括人才引进等，而非现实中“限制性政策过多而无鼓励”。

　　对外经济贸易大学保险学院副院长孙洁对《中国新闻周刊》说，社会组织进入社会救助领域的前提是取消过多“门槛”限制，同时通过立法，从程序上进一步完善政府对其引导、服务和协调等职能。

　　至于中国久已存在的社会组织登记难等问题，近日，李立国在国务院新闻办举行的例行新闻发布会上表示，在部分社会组织中，开展了直接登记工作。到现在为止，经过一年多的直接登记试点，民政部已直接登记40多个全国性的社会组织。

　　畸形“救助”待规整

　　李立国在《报告》中直言不讳地指出最近几年发生于各地低保发放环节的“人情保”“关系保”等畸形社会保障现象。

　　他认为，其中的原因在于，在核批社会救助对象时，由于《商业银行法》等法律有限制条件，民政部门无法及时查询救助申请家庭财产等经济状况信息，造成一些地区出现社会救助对象认定不准确等问题。

　　“建立救助申请家庭经济状况核对机制，对工作人员的专业水平提出了更高要求。”李立国指出，目前主要依靠县及县以下基层民政工作人员具体执行社会救助政策，“当前基层普遍存在工作力量薄弱、工作经费短缺、工作条件落后、专业化和信息化程度不高等问题”。

　　由此，他强调，社会救助将被纳入国家和地方经济社会发展总体规划，低保等还将纳入地方科学发展考评体系和政府绩效考核。此外还要建立跨部门、多层次、信息共享的救助申请家庭经济状况核对机制，并实行社会救助经办人员和村(居)干部近亲属享受救助备案制度。

　　除了“人情保”和“关系保”，孙洁还从另外一个角度向《中国新闻周刊》指出当前社会救助领域存在的“救助真空与救助重叠”这样一组矛盾，由于法律缺失和监督缺位，在实际社会救助过程中，往往有一部分应该被救助的却没有获得相应保障，而另一部分人获得救助过多，“既拿低保，又住保障房，还享受医疗等各种保障”。

　　鉴于此，孙洁建议在立法环节应考虑技术层面的支持，比如银行等金融系统的配合。同时，还应解决多部门分头管理的乱局。对于后者，李勇也认为中国应通过此次立法建立起科学的救助系统，回避部门救助的条块分割问题，转而吸取发达国家针对类别由多部门协调合作予以救助的经验，这样，就可有效避免上述各类畸形救助问题。(记者/赵杰)